【中宏網訊】據中國農網消息，6月13日，中國農業風險管理研究會第二次會員大會暨2020年學術年會在北京召開。

中宏觀察家 方言

　　中宏觀察家、清華大學中國農村研究院特約研究員、國家發改委農村司原副司長方言應邀做了題為《建立與市場經濟相適應的農業風險管控機制》的發言。

　　以下是方言發言實錄：

　　農業是高度依賴土、水、氣候等自然資源的產業。農產品具有生產周期長，自然風險高；需求彈性小、生產彈性大，市場風險大的特點，因而農業的風險管控就極為重要。廣義的農業風險管控涉及多個方面，狹義上風險管控主要集中在農產品的產銷環節。農產品風險管控主要有兩個手段，生產中的自然風險多通過購買保險進行避險；銷售的市場風險主要通過期貨市場進行套期保值，或者通過購買價格保險保障基本收益。近年來，我國在建立農業風險管控機制方面進行了有益的探索。

　　一、農業政策性保險制度在探索中不斷完完善

　　保險是市場化的避險工具。我國大多數農戶由于生產經營規模小，難以利用市場化手段規避市場風險，以往國家為穩定農業生產，通常采用提高農產品價格和生產性補貼等措施。隨著國家支農投入的增加和政策范圍的擴大，2005年，黑龍江、四川、安徽等9個省對部分地市開展農業保險試點，2007年，中央財政在吉林、內蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南6個省對大豆、玉米、小麥、水稻、棉花、能繁母豬等6個品種保險實施了保費補貼。而后保費補貼范圍覆蓋了糧棉油糖、生豬、奶牛等17個品種，2012年，農業政策性保險擴大至全國，2013年農業保險實現了“四個突破”：主要農作物承保面積突破10億畝，保險金額突破1萬億元，參保農戶突破2億戶次，保險賠款突破200億元。到2019年，農業保險保費收入680億元，賠付金額560億元，賠付率約75%。

　　但是這種政策性保險具有廣覆蓋、低保障的特點，農作物保險金額僅覆蓋物質與服務費用，未包括人工成本和土地成本，而上述兩項成本近幾年增長較快，在農業生產總成本中的份額也逐年上升。為進一步提升農業保險的保障水平，2018年，財政部在內蒙古、遼寧、安徽、湖北、山東、河北等6省的24個縣開展、水稻、玉米、小麥完全成本保險和收入保險試點。完全成本保險的保險金額覆蓋物質與服務費用、人工成本和土地成本等農業生產總成本；收入保險的保險金額體現農產品價格和產量，覆蓋農業生產產值。試點時間為3年。完全成本保險的保障水平由原來的400元/畝提高至約1200元。今年試點結束后，下一步是擴大試點范圍，還是全面推開，將視國家財力和農業支持結構調整情況而定。

　　二、利用期貨市場進行風險管控

　　利用期貨市場進行農產品套期保值，是保證農產品收益的重要手段。目前，我國已有25個農產品期貨（期權）品種，覆蓋糧、棉、油、糖和禽蛋等主要農產品。隨著期貨市場的不斷完善，全社會對期貨的認知有了很大的改變。農產品期貨在政府宏觀決策、農民調整種植結構、規避價格風險、提前鎖定種植收益，以及推進大宗農產品規模化生產經營方面起到了積極作用。

　　——有助于宏觀決策。農產品期貨市場價格反映了國內外農產品供求狀況和市場走勢，可作為政府制定農產品政策的依據，適時進行農產品價格調控和進出口調控，避免外來沖擊，調節市場供給。

　　——指導農民調整種植結構。農產品市場放開后，依靠行政手段調整農業種植結構已不能奏效。期貨價格反映當季作物收入預期，對農民調整種植結構，安排農業生產有指導作用。

　　——幫助生產、經營者規避價格風險。生產者可通過期貨市場進行套期保值，反向交易現貨和期貨合約的對沖操作，鎖定成本（利潤），減低風險，穩定生產。貿易商則以預期成本購買原材料，既節省了分散采購的交易成本，又可避免不同產地的質量差別。

　　——有利于推進大宗農產品規模化經營。期貨合約規定了商品的交易數量，按小麥、稻谷、玉米、大豆一手交易量和相關作物的單產水平，交易一手折合的作物種植規模少則24畝（玉米），多則80萬畝（大豆），進入期貨市場的生產者必須具備一定的種植規模，因而，期貨市場對規模經營有助推作用。

　　2013年以來，國內農產品期貨年均交易量9.5億手，年均成交額約36萬億元，其中，2016年交易量達到13.4億手，成交額接近50萬億元。根據美國期貨業協會的統計，2017年，我國有12個期貨品種位列全球主要農產品期貨市場年度成交前20名，其中豆粕、玉米、橡膠、菜籽粕位列前五。

　　雖然期貨市場發展良好，但農業生產者參與期貨交易并不踴躍。主要原因是，小農戶在種植規模上不具備進行期貨交易的條件；農民專業合作社具備了一定的土地規模，但缺乏從事期貨交易的知識和專業人才。農產品流通企業和期貨公司雖然有資金也有專業人才，但缺乏參與協助生產者的動力。此外，農產品收購政策對經營者參與期貨市場的影響很大，2016年玉米期貨市場的活躍主要源于取消了臨時收儲政策，充分反映出期貨市場對購銷政策的敏感度。

　　三、“期貨+保險”將市場風險和自然風險結合的避險模式

　　近年，農業專業合作組織快速發展，為進入期貨市場創造了條件。在生產規模擴大的同時，生產成本和市場風險也相應增加，農產品套期保值的需求十分迫切。在此情況下，2014年，大連商品交易所和鄭州商品交易所和上海期貨交易所相繼開展了大豆、玉米、棉花和白糖的“保險+期貨”試點，并提供了一些資金支持。

　　“保險+期貨”包含兩層含義：一是利用期貨市場的價格發現功能，把期貨價格作為保險產品的目標價格和理賠價格依據；二是利用期貨市場的套期保值功能，把期貨作為農民投保的作物價格下跌風險分散的工具。

　　2014年國家在新疆實行棉花目標價格試點，實行價補分離，這是我國在農產品價格改革上邁出的重要一步。但是，在實際操作中存在出售價格采集時間長，補貼的價差存在地區差異，一些質量好、售價較高的地區獲得的補貼少，反之獲得的補貼多，政策執行成本較高等問題。2016年在新疆的產棉大縣開展棉花“期貨+保險”試點，對農戶的現貨棉花實行價格保險，并將現貨價格風險通過人保財險轉移至期貨公司，進而通過期貨市場實現分散風險，同時由于銀行的參與，實現了期貨公司和銀行涉農風險管理業務的合作，為參保農戶提供了優先信貸支持。試點鄉鎮1187戶參加了價格保險，現貨保險規模5000噸，保障金額近1億元，共獲得賠付款90萬元。

　　但是試點參與方對“保險+期貨”的認知也不一致。一是“保險+期貨”業務的定位到底是保障農民基本收入、還是保障農民增收，交易所、期貨公司、基層干部、農民的看法不一。二是農戶對價格保險的認知有誤區，認為購買保險就要得到賠償，而不考慮是否出現約定的風險。上述問題反映出對“保險+期貨”這一新生事物，各方還需要進一步磨合，也說明從依靠單一政府補貼到建立國家補貼與市場手段相結合的農業風險管控機制還有一個過程。

　　四、建立政府補貼與市場化相結合的農業風險管控機制

　　2004年以來，國家支農投入的逐年增加，到2018年中央財政支農資金已接近2萬億元，約占財政預算支出的9.6%。其中農產品價格支持、補貼政策受到WTO相關規則的限制，國內農業支持政策面臨改革和完善。從國外農業支持政策的演變過程看，歐盟美國等發達國家大多經歷了價格補貼—掛鉤補貼—脫鉤補貼三個階段，目前正處于支持農村發展的第四個階段，在國家農業支出結構中，加大了保險補貼支出比例。美國2014年農業法案就是實例。我國由于財力原因，2004年后才開始實行農產品價格支持、農業生產補貼政策，2012年農業政策性保險覆蓋全國。2018年開展三大糧食作物全成本保險和收入保險試點，下一步隨著國內支持保護政策改革，將加大對農業保險政策支持，建立政府補貼與市場化相結合的農業風險管控機制。

　　一是要優化國內農業支持資金的結構。加大對政策性保險的補貼力度，提高保費補貼支出。允許地方整合涉農資金，用于拓展新的農險業務。支持大連商品交易所和鄭州商品交易所和上海期貨交易所開展的玉米、大豆、棉花“保險+期貨”試點工作。

　　二是加強制度設計。對涉及國計民生的重要產品和市場化程度高的產品實行差異化的保費補貼。針對我國不同地區差異、不同作物以及生產經營規模，設置靈活多樣的農業保險產品，給農戶更多的選擇權。對畜禽水產養殖保險中的道德風險要設立防范措施。

　　三是調動保險機構為農服務的積極性。可利用政策性保險業務擴大“保險+期貨”試點范圍，采取政府、保險機構和農戶共同參與的PPP運作模式，對參與試點項目的保險機構，給予費用補貼、減稅等優惠政策，調動保險機構積極性。二是建立從事農業保險的再保險機構，劃撥專項資金完善農業保險再保險業務和巨災風險基金，以分散重大災害出現時保險公司的賠付壓力。

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