今年的《政府工作報(bào)告》提出，啟動中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償，加大對產(chǎn)糧大縣支持，保護(hù)種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)積極性。這一機(jī)制旨在通過區(qū)域協(xié)同，分擔(dān)糧食安全責(zé)任，緩解主產(chǎn)區(qū)財(cái)政壓力。2025年2月23日中央一號文件發(fā)布，把“糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的安全穩(wěn)定供給”擺在了國家安全的首位。西南地區(qū)作為我國重要的生態(tài)屏障和糧食生產(chǎn)基地，其耕地保護(hù)事關(guān)國家糧食安全、生態(tài)安全和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。然而，受自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素制約，西南地區(qū)耕地保護(hù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。構(gòu)建西南耕地協(xié)同保護(hù)機(jī)制，對于破解耕地保護(hù)難題、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)進(jìn)一步落實(shí)黨的二十大精神要求，全面落實(shí)新時(shí)代西部大開發(fā)、保障國家糧食安全及推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展等具有重要戰(zhàn)略意義。

　　一、西南地區(qū)耕地協(xié)同保護(hù)機(jī)制的理論框架

　　構(gòu)建西南地區(qū)耕地協(xié)同保護(hù)機(jī)制，需要以科學(xué)的理論為指導(dǎo)。協(xié)同治理理論、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論等為西南地區(qū)耕地協(xié)同保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建提供了重要理論支撐。

　　協(xié)同治理理論。協(xié)同治理理論自20世紀(jì)90年代興起，倡導(dǎo)在解決復(fù)雜公共問題時(shí)，超越政府單一主體模式，構(gòu)建多元主體協(xié)同參與、協(xié)商合作、資源共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制。其核心在于通過多元主體的協(xié)同互動，匯聚治理力量，提升治理效能，以最大化公共利益。將該理論應(yīng)用于西南地區(qū)耕地保護(hù)，具有深遠(yuǎn)意義。鑒于西南地區(qū)地形復(fù)雜、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱，耕地保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)往往跨越區(qū)域、流域及部門界限，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界限分明的單一管理模式難以有效應(yīng)對耕地非農(nóng)化、非糧化、質(zhì)量退化及生態(tài)功能減弱等問題。

　　生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論作為生態(tài)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的交叉融合成果，揭示了生態(tài)系統(tǒng)對人類生存與發(fā)展的多維貢獻(xiàn)，涵蓋供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)及支持服務(wù)。這一理論為耕地價(jià)值的再認(rèn)識與評估開辟了新視野。傳統(tǒng)上，耕地主要被視為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，其價(jià)值聚焦于糧食生產(chǎn)。然而，從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的角度看，耕地不僅承載著生產(chǎn)功能，還具備關(guān)鍵的生態(tài)調(diào)節(jié)、景觀美化及文化傳承等多重價(jià)值。例如，耕地在調(diào)節(jié)氣候、保持水土、凈化環(huán)境、維護(hù)生物多樣性及提供休閑觀光、文化體驗(yàn)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論融入西南地區(qū)耕地協(xié)同保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建，對于指導(dǎo)耕地保護(hù)實(shí)踐、促進(jìn)耕地多功能價(jià)值的全面實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

　　區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論之一，著重于打破行政區(qū)劃壁壘，強(qiáng)化區(qū)域間合作與協(xié)同，旨在實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、共同繁榮。該理論承認(rèn)區(qū)域間發(fā)展差異的客觀存在，但強(qiáng)調(diào)通過科學(xué)的政策引導(dǎo)和機(jī)制創(chuàng)新，能夠促進(jìn)要素流動、產(chǎn)業(yè)協(xié)同與資源共享，從而推動區(qū)域整體發(fā)展。西南地區(qū)自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及耕地資源分布極不均衡。四川盆地耕地資源充裕，云貴高原則相對匱乏；重慶、成都等城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，而西藏、貴州部分地區(qū)則相對滯后。這種區(qū)域差異性導(dǎo)致耕地保護(hù)面臨多樣化的挑戰(zhàn)與需求，單一區(qū)域政策難以全面適配。因此，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論，構(gòu)建西南地區(qū)耕地協(xié)同保護(hù)機(jī)制，對于應(yīng)對區(qū)域差異、實(shí)現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用與保護(hù)至關(guān)重要。

　　二、西南地區(qū)耕地協(xié)同保護(hù)機(jī)制的實(shí)踐路徑

　　構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)平臺。為進(jìn)一步強(qiáng)化西南地區(qū)耕地保護(hù)，需由國家自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部委牽頭，構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)平臺。這一平臺將涵蓋高層協(xié)調(diào)機(jī)制，具體表現(xiàn)為設(shè)立西南地區(qū)耕地保護(hù)聯(lián)席會議制度，定期召集各省（市、自治區(qū)）政府代表，共同商討耕地保護(hù)重大事項(xiàng)，并確保決策的有效執(zhí)行與監(jiān)督。同時(shí)，依托云計(jì)算和大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建西南地區(qū)耕地資源信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)據(jù)、政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等信息的實(shí)時(shí)更新與共享，同時(shí)注重?cái)?shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)。此外，成立由土地資源管理、生態(tài)學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜医M成的咨詢委員會。通過定期咨詢會議和線上平臺，為耕地保護(hù)提供科學(xué)評估、政策建議和技術(shù)支撐，確保決策的科學(xué)性和時(shí)效性。這一系列舉措旨在促進(jìn)西南地區(qū)耕地保護(hù)工作的高效推進(jìn)與可持續(xù)發(fā)展。

　　創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)模式。創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)模式，西南地區(qū)應(yīng)積極探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，遵循“誰保護(hù)、誰受益”的公平原則，對積極承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以此激勵(lì)更多地區(qū)參與到耕地保護(hù)工作中來。在確保國家糧食安全不受影響的前提下，應(yīng)推動耕地指標(biāo)的跨區(qū)域調(diào)劑，通過科學(xué)合理的調(diào)配機(jī)制，促進(jìn)耕地資源在區(qū)域間的優(yōu)化配置，提高耕地利用效率。同時(shí)，應(yīng)大力發(fā)展生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)，積極推廣綠色生產(chǎn)方式，鼓勵(lì)生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，通過減少化肥農(nóng)藥使用、實(shí)施輪作休耕等措施，提升耕地質(zhì)量，增強(qiáng)耕地的生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的雙贏局面。這一系列創(chuàng)新舉措的實(shí)施，將為西南地區(qū)耕地保護(hù)提供新的動力，推動形成更加科學(xué)、高效的耕地保護(hù)格局。

　　強(qiáng)化跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)保障。為了強(qiáng)化西南地區(qū)跨區(qū)域耕地協(xié)同保護(hù)，關(guān)鍵在于完善法律法規(guī)、加大財(cái)政支持及強(qiáng)化科技支撐。需不斷健全耕地保護(hù)法律體系，明確各級政府及相關(guān)部門責(zé)任，為耕地保護(hù)工作提供法律保障。政府應(yīng)增加財(cái)政投入，不僅用于耕地保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還應(yīng)支持科技創(chuàng)新和生態(tài)補(bǔ)償，激勵(lì)耕地保護(hù)技術(shù)研發(fā)與生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展。在科技支撐上，要加強(qiáng)遙感監(jiān)測、大數(shù)據(jù)分析等先進(jìn)技術(shù)的推廣，提升耕地保護(hù)工作的科技水平和效率，確保耕地資源可持續(xù)利用。這一系列綜合保障措施的落實(shí)，將為西南地區(qū)耕地保護(hù)工作的深入推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)支撐，有效應(yīng)對區(qū)域差異，促進(jìn)耕地資源的合理利用與保護(hù)，推動區(qū)域協(xié)同保護(hù)機(jī)制的完善與發(fā)展。

　　三、西南地區(qū)耕地協(xié)同保護(hù)機(jī)制的政策建議

　　頂層設(shè)計(jì)與政策完善。為強(qiáng)化西南地區(qū)耕地協(xié)同保護(hù)，首要任務(wù)是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善政策體系。需制定耕地保護(hù)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，明確目標(biāo)、任務(wù)及保障措施。同時(shí)，修訂《中華人民共和國土地管理法》及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，融入?yún)^(qū)域協(xié)同保護(hù)原則，確保耕地保護(hù)有法可依。通過規(guī)劃引領(lǐng)與法律保障，構(gòu)建一個(gè)既具前瞻性又具操作性的政策框架，為西南地區(qū)耕地保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐，確保耕地資源得到有效保護(hù)和合理利用，推動西南地區(qū)耕地保護(hù)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

　　資金保障與投融資創(chuàng)新。西南地區(qū)耕地保護(hù)工作的深入實(shí)施，離不開資金的強(qiáng)力支撐。為此，建議國家層面進(jìn)一步加大中央財(cái)政對耕地保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付力度，確保資金能夠優(yōu)先用于支持耕地保護(hù)關(guān)鍵項(xiàng)目的建設(shè)與實(shí)施。同時(shí)，應(yīng)積極創(chuàng)新耕地保護(hù)投融資機(jī)制，通過政策引導(dǎo)與激勵(lì)措施，鼓勵(lì)更多社會資本參與到耕地保護(hù)中來，共同分擔(dān)保護(hù)責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，探索設(shè)立耕地保護(hù)專項(xiàng)基金，拓寬資金來源渠道，形成多元化資金保障體系。

　　科技引領(lǐng)與人才建設(shè)。提升西南地區(qū)耕地保護(hù)水平，科技支撐是核心驅(qū)動力。需加大科技研發(fā)投入，力求在關(guān)鍵技術(shù)上取得突破，為耕地保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。同時(shí)，積極推廣節(jié)水灌溉、土壤改良、生態(tài)修復(fù)等先進(jìn)適用技術(shù)，提高耕地保護(hù)工作的科技含量。此外，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，注重耕地保護(hù)專業(yè)人才的培育與引進(jìn)，打造一支業(yè)務(wù)精湛、素質(zhì)優(yōu)良的人才隊(duì)伍，以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)，推動西南地區(qū)耕地保護(hù)工作向更高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。

　　公眾參與與社會監(jiān)督。增強(qiáng)西南地區(qū)耕地保護(hù)的社會參與度與透明度，是構(gòu)建全面協(xié)同保護(hù)機(jī)制不可或缺的一環(huán)。應(yīng)建立耕地保護(hù)公眾參與機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民、環(huán)保組織、科研機(jī)構(gòu)等多方力量參與到耕地保護(hù)的規(guī)劃、實(shí)施與監(jiān)督中來，形成政府主導(dǎo)、社會參與的耕地保護(hù)新格局。同時(shí)，加強(qiáng)耕地保護(hù)信息公開，利用互聯(lián)網(wǎng)、媒體等渠道，定期發(fā)布耕地保護(hù)進(jìn)展、成效及存在的問題，接受社會監(jiān)督，提升耕地保護(hù)工作的公信力和執(zhí)行力。

　　構(gòu)建西南耕地協(xié)同保護(hù)機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、農(nóng)民等多元主體共同努力。只有堅(jiān)持系統(tǒng)思維、因地制宜、創(chuàng)新驅(qū)動，才能有效破解西南地區(qū)耕地保護(hù)難題，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)保障。（作者：李輝，重慶財(cái)經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院院長，特聘教授；周啟剛，重慶工商大學(xué)公共管理學(xué)院教授。本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“西南糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)安全屏障構(gòu)建及實(shí)現(xiàn)路徑研究”［22XJY006］階段性成果）

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